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政府投資項目招標投標問題透視(下)

瀏覽1727次   更新日期:2008年5月12日 大字 小字
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政府投資項目招標投標問題透視(下)

 

 
    核心提示:政府投資項目因政府這一投資主體的特殊性而引起社會的廣泛關注,商業賄賂問題、工程量清單計價規范與經評審的最低價中標法、代建制等成為社會關注的焦點和熱點,以下將主要從施工招標投標角度,對上述熱點問題進行簡要分析,并在借鑒國外經驗的基礎上,從宏觀層面和微觀層面提出政策建議。 

    施工招標投標中的商業賄賂問題 
    政府投資項目施工招投標中存在一定程度的商業賄賂問題,商業賄賂破壞了公平競爭的市場秩序,嚴重損害了公共利益。 
    招標投標領域商業賄賂的主要特點。商業賄賂已成為工程建設市場化面紗下的“潛規則”。據有關方面統計,近年來查處的行賄受賄案件中,發生在工程建筑施工領域的約占三分之一。2006年1月至7月,全國檢察機關共立案偵查工程建筑施工領域的商業賄賂犯罪案件1608件,占商業賄賂犯罪案件總數的26.31%.在政府投資項目建設實施特別是其中的招投標環節,商業賄賂問題更為嚴重。 
    政府投資項目招標投標中的商業賄賂與一般商業賄賂相比,具有行賄對象復雜、手段隱蔽、環節繁多、目的多樣等特點。 
    行賄對象復雜。政府投資項目招標投標中行賄主體明確,多為施工企業的經營管理者。行賄的對象則較為復雜,一是從事工程建設項目監督管理的政府官員,二是建設單位的項目負責人或承辦人以及建設單位委托的招標代理機構,三是招標監管機構人員,四是評標委員會成員,五是其他投標企業。 
    手段隱蔽。采取的手段已從以往簡單的權錢交易過渡到權錢物交易,從簡單的物質化賄賂過渡到物質化、非物質化賄賂相互結合,多以貌似合理合法的形式,如勞務費、信息費、顧問費、服務費、贊助費、車船費、吃喝、娛樂、外出考察的面目出現,甚至提供子女出國留學等,手段隱蔽難辨。 
    環節繁多。在招標投標中的編制標書、資格預審、投標、組織評標等環節,都有可能產生商業賄賂的問題。 
    目的多樣。商業賄賂的目的是請求中標,但依據行賄對象的不同,行賄的目的包括謀求指定中標、謀取明招暗定、泄露標底、避免出現舉報等問題、希望評委打出傾向性分值、尋求陪標、串標或掛靠,等等。 
    招標投標領域商業賄賂產生的原因。政府投資項目招標投標成為工程建設商業賄賂的多發領域,究其原因,有法規制度不完善、市場競爭無序和企業誠信缺失等多方面原因。 
    法規制度不完善。現有的招標投標法律法規和相關制度還不夠完善,原則性要求多,執行難,給商業賄賂留下了空間。再加上相關管理體制不健全,有關主管部門以及執法部門之間缺乏有效分工與合作,使商業賄賂有機可乘。 
    市場競爭無序。市場秩序混亂與商業賄賂之間存在著必然的聯系。建筑施工企業門檻太低,數量發展太快,導致建設市場成為嚴重供過于求的買方市場。施工企業間的過度競爭,政府管理的缺位,市場秩序的混亂局面長期未能得到有效解決,客觀上也容易產生商業賄賂問題。 
    交易主體不平等。在政府投資項目招標投標中,政府部門和建設單位處于絕對強勢地位,施工企業處于弱勢地位。在招標投標中,項目建設單位通過招標文件“量身定做”,資格預審“排除異己”,自由裁量空間過大,權力運用缺乏有效的監督和制約。市場交易主體之間的嚴重不平等,必然會形成權力與市場的尋租現象,產生商業賄賂。 
    企業誠信缺失。施工企業在政府投資項目招標投標中自律性較差,商業賄賂成為招標投標的“潛規則”。施工企業內部管理缺乏必要的監督和制約,有些企業甚至將商業賄賂作為謀取中標的主要經營手段。施工企業自律性差,嚴重影響了整個建設市場的誠信程度。 
    招標投標領域商業賄賂的危害。商業賄賂不僅會擾亂正常的市場經濟秩序,破壞公平競爭環境和行業健康發展,還會敗壞政府形象,因商業賄賂帶來的“豆腐渣”工程還會損害國家財產和危及人民生命安全。 
    商業賄賂破壞了公平競爭的市場秩序。目前,政府投資項目在工程建筑施工領域所占的份額雖然不是最大,但這些項目招標投標的導向功能最強,對整個建設市場的招標投標活動起著風向標的作用。政府投資項目招標投標中的商業賄賂已成為眾所周知的交易慣例和公開秘密,構成了交易雙方所共同遵循的“準則”。這種“潛規則”違背了市場經濟公平競爭的基本原則,破壞了市場正常的運行秩序。 
    商業賄賂損失了公共支出的投資效益。商業賄賂的本質特征是權錢交易、彼此勾結、獲取利益。商業賄賂最后都反映到工程建設項目投資的增加或工程質量的降低上,損害的是政府公共支出項目的投資效益。我國2005年政府預算內固定資產投資已達4154.3億元,如果損失10%,將達400多億元。 
    商業賄賂影響建筑施工領域的健康發展。商業賄賂使守法經營的建筑企業淪為受害者。在政府投資項目招標投標中商業賄賂如不及時治理,將出現“劣幣驅除良幣”的現象,誠實守信、高效優質的企業會被排斥在市場之外,劣質低效的企業反而受到保護。招標投標中商業賄賂帶來的超額“實惠”,還將降低施工企業在技術進步、管理創新、人才培養、安全保障上投入的動力,從而影響整個行業的持續、健康發展。 
    商業賄賂敗壞了政府形象。商業賄賂實質上收買的是“權力”,政府公職人員的“權力尋租”以及建設市場秩序的混亂,反映了政府較差的行政能力,敗壞了政府形象。 
    防范和治理招標投標領域商業賄賂的對策建議。2006年以來,根據中央的統一部署,各級政府部門在專項治理工程建筑施工領域特別是政府投資項目招標投標中的商業賄賂中,采取了一系列措施,取得了很大成效。防范和治理政府投資項目招標投標領域的商業賄賂是一項長期性的工作,需要進一步采取措施,加大防范和治理力度。 
    進一步轉變政府職能。一是要推行國務院《關于投資體制改革的決定》要求的政府投資項目代建制。對政府投資項目做到“投資、建設、使用”職能的相互分離,進一步規范政府部門和使用單位的行政權力,制約干預項目招標投標的行為。二是要整合政府職能,從根本上創造公正、公平、公開的市場競爭環境。要著力扭轉多部門管理政府投資項目招標投標的局面,依法建立以規則公平、程序公正為主要內容的招標投標體系。 
    進一步完善政府投資項目招標投標制度。加快修訂、推動頒布工程建設、招標投標相關法律法規,盡快研究界定招標投標商業賄賂的內涵、外延和主客體特性,完善招標、評標制度,用制度促進規范,在打擊受賄者的同時,加大對行賄者的打擊力度,形成治理政府投資項目招標投標領域商業賄賂的長效機制。本文轉自項目管理者聯盟 
    推進建設市場誠信體系建設。在全國開展工程建筑施工領域行賄犯罪的建檔工作,逐步擴大錄入范圍,建立全國統一的工程建設、招標投標市場廉潔準入制度;建立健全施工企業市場競爭不良行為評價機制,并獎優罰劣。 
    工程量清單計價規范與經評審的最低價中標法 
    工程量清單計價規范。2003年7月1日正式施行的國家標準《建設工程工程量清單計價規范》,對“全部使用國有資金投資或國有資金投資為主的大中型建設工程”屬于強制性標準。工程量清單招標是工程建設招標投標活動中按照國家有關部門統一的工程量清單計價規定,由招標人提供工程量清單,投標人根據市場行情和本企業實際情況自主報價,經評審低價中標的工程造價計價模式。其特點是 量變價不變 .實行工程量清單招標后,各施工企業按照招標人提供統一的工程量清單,結合工程實際情況和自身實力,自主報價,不再執行原有的專用定額。實行工程量清單計價規范是建立公開、公正、公平的工程造價計價和競爭定價的市場環境,逐步解決定額計價中與工程建設市場不相適應的因素,是市場經濟體制對建設市場發展的必然要求。 
    經評審的最低價中標法。最低價中標法起源于英國。英國建筑工程在進入評標階段時,最初由業主和工程師要求各投標者對投標文件中不清楚和不完善的地方加以澄清和解釋,然后評審投標者資格,請有關的投標者個別會談,討論關于資格的問題,最后評標時,報價最低的投標書應被評為“財務報價最有利者”。只要技術、合同與管理方面也同樣令人滿意,一般來說此標書就會被業主認可。這就是最早的、具有最低價中標法雛形的建筑工程招投標辦法。至今,最低投標價中標法已成為國際工程建筑施工領域的通行做法甚至規則。 
    2000年1月1日我國開始實施的《招標投標法》中第四十一條規定:“中標人的投標應當符合下列條件之一:(1)能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準;(2)能夠滿足招標文件的實質性要求,并且經評審的投標價格最低;但是投標價格低于成本的除外。”首次從法律上允許招標人可以選擇最低報價者中標。但在實踐中,我國的經評審的最低價中標法與國際上通行的最低投標價中標法存在很大差距。 
    工程量清單價計價規范的實施,特別是在政府投資項目中的強制推行,徹底拋棄了原來基于定額計價,圍繞標底以“算得準”為中標條件的綜合評標法。目前,各地各部門政府投資項目大多采取了經評審的最低價中標法選擇施工企業,一些非國有投資項目也逐步選用此辦法。 
    工程量清單計價規范和經評審的最低價中標法的積極意義。工程量清單招標是工程建設招投標制度的一次變革,是適應對外開放和國內、國際工程建設市場的需要,對于提高投資效益,具有十分重要的意義。 
    適應市場經濟需要,有利于規范市場秩序。實行工程量清單招標,實現了量價分離、風險分擔,變現行以預算定額為基礎的靜態計價模式為將各種因素考慮在全費用單價內的動態計價模式,能夠反映出工程個別成本。所有投標人均在統一量的基礎上結合工程具體情況和企業自身實力,在同一起跑線上公平競爭,優勝劣汰,既有利于避免投標報價的盲目性,又充分體現了市場經濟條件下的競爭機制。使層層轉包、掛靠行為的雙方不再有利可圖,有助于遏制層層轉包、掛靠、陰陽合同等行為。 
    適應廉政建設需要,有利于凈化市場環境。實行工程量清單招標,淡化了標底的作用,發包人不再需要編制標底,可避免工程招標中瀉漏標底等違規行為,有利于規范招標運作。按照經評審的最低價中標法進行的招標投標,中標主要依靠以企業實力為基礎的價格競爭力,可以壓縮中標人利潤,削弱腐敗行為的金錢基礎,有利于形成公平、公正的市場環境。 
    適應節約成本需要,有利于提高投資效益。實行工程量清單招標,合理適度地增加投標的競爭性,特別是經評審最低價中標的方式,有利于降低工程造價,為政府和建設單位節約資金。據不完全統計,采用經評審的最低投標價法的價格可下降10%以上,節省投資十分明顯。實行工程量清單計價和經評審的最低價中標法,避免了招標方、審核部門、投標單位重復做預算,降低了社會成本。 
    適應市場競爭需要,有利于提高各方管理水平。工程量清單由政府投資項目業主或招標代理機構提供,工程量清單的準確與否涉及到項目實施后是否被索賠等問題,這對招標方及其代理機構的管理水平提出了更高的要求。采用經評審的最低投標價法后,利潤水平被有效壓縮,施工企業如果疏于管理,不能有效控制成本,就可能在同行業競爭中被市場淘汰。這迫使施工企業從建立企業定額入手,建立自己的成本核算體系,構建適合本企業的投標報價系統;同時強化企業內部管理、降低施工成本、提高經營管理水平。 
    適應對外開放需要,有利于提高國際競爭能力。隨著我國建設市場進一步對外開放,我國施工企業也將更廣泛地參與國際競爭。工程量清單計價和最低價中標法招標形式因符合國際通行計價原則,在國際上應用最為普遍,采用工程量清單計價和最低價中標法,有利于與國際規則接軌,有利于施工企業參與國際競爭。 
    實施中存在的主要問題。近年來,工程量清單計價招標方式,特別是作為評標方法之一的經評審的最低投標價法,在各類工程建設項目招投標中越來越多地得到應用。這種方法與以往普遍使用的限制報價的方法存在明顯的差異,與長期以來形成的招標投標運作模式產生了一定的沖突,因而受到社會各界的廣泛關注,爭議也不少。主要集中在: 
    工程量清單計價規范本身不完善。《建設工程工程量清單計價規范》還比較籠統,門類不全,存在一些不完善之處,所涉及的清單項目與工程實際情況還有一定差距,加之配套措施沒有出臺,在一定程度上影響了工程量清單招標的有效實施。 
    投標價格低于成本難以判定。《招標投標法》第33條規定“投標人不得以低于成本的報價競標”,《建設工程質量管理條例》第10條“禁止招標人要求或迫使投標人以低于成本的報價競標;中投標人不得以低于成本的報價競標”。這種“成本”是施工企業的個別成本,而非社會平均成本,由于施工企業的技術管理水平差異較大,成本也不同,在實際操作中難到判定施工企業的報價是否低于成本。 
    施工企業準備不充分。工程量清單計價和經評審的最低價中標法實施后,施工企業承擔的風險相應增大,而部分施工企業多年來習慣了定額和標底,對市場變化準備不足,在管理上還不適應工程量清單計價和經評審的最低價中標法招標的要求。由于平時疏于資料的積累,沒有建立內部定額,因而無法準確了解本企業的真實成本,投標報價無的放矢,對應承擔的風險心中無數。 
    相關措施沒有及時配套。工程量清單計價和經評審的最低價中標法實施后,缺少履約擔保制度等強有力的保障措施。項目業主拖欠施工企業工程款,墊資、帶資施工的現象仍未得到根本扭轉,加重了施工企業的困難和負擔。對盲目報價低價中標而又無力履約的施工企業,也沒有相應的懲戒措施。 
    推行工程量清單計價與經評審最低價中標法的政策建議 
    建立和完善工程保險和擔保制度。與工程建設相關的工程保險和工程擔保是轉移和防范風險的重要措施。由于其特殊的專業性和復雜性,工程保險和工程擔保制度在我國尚未得到長足的發展。經評審的最低投標價法的實行,帶來了對工程保險和工程擔保的客觀需求。2001年6月1日出臺的《房屋建筑工程和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》第48條規定:“招標文件要求中標人提交履約擔保的,中標人應當提交。招標人應當同時提交工程款支付擔保。”一些地方政府也制定和出臺了符合本地區實際的工程保險和工程擔保試行辦法。今后一是要及時建立政府投資項目業主支付擔保制度;二是要盡快建立健全施工企業履約擔保制度,避免一些施工企業為承攬工程盲目報價、虛假報價,中標后又因價格太低履約困難,給業主或招標方造成損失;三是要建立和完善政府投資項目保險和市場準入制度,通過工程保險為政府投資項目增加一道質量和安全保障。 
    建立和完善施工企業內部定額。“施工企業內部定額”是企業順應競爭的客觀需要,也是政府投資項目招標投標市場合理低價競標的基礎。建設部《關于進一步加強工程招標投標管理的規定》中指出:“引導企業在國家定額的指導下,依據自身技術和管理情況建立內部定額,提高投標報價的水平和技巧。”在市場經濟條件下,“企業內部定額”不僅是企業自主報價的可靠依據,還有控制施工成本、提高市場競爭力的作用。在推行工程量清單計價和經評審的最低價中標法招標的情況下,投標只有根據“企業內部定額”,才能在市場競爭中衡量和測定合理報價,做到心中有數,不至于在投標中任意壓價,從而才能有效避免履約困難。 
    因此,“企業定額”這一基礎工作必須加強,要制定四本定額:一是工程實體消耗定額,即構成工程實體的人工、材料的定額消耗量;二是措施性消耗定額,包括模板的配置與周轉,腳手架的合理共事拆,機械規格的合理配置等措施性項目;三是分項工程建筑產品價格表,即建立詳細的材料價格數據庫;四是工程費用定額,即其他直接費用和間接費用的詳細項目。 
    培育和發展工程招標代理機構。作為中介服務機構的工程招標代理,是政府、市場、施工企業之間的聯系紐帶,充當著項目業主和承包商的代理人,在招標投標活動中扮演著越來越重要的角色。培育和發展招標代理機構,首先要真正實行政企分開。對由管理部門下屬的事業單位轉為市場競爭主體的招標代理,要按市場經濟要求和資源優化配置的原則實行轉制重組,建立現代企業制度。其次要推動經營機制轉換。規范內部管理,建立激勵機制和約束機制。由過去局限于特定行業開展單一業務的職能型機構,轉變為面向投資建設全過程服務,并按照市場機制進行運作的社會中介機構。三要提高從業人員素質,保證招標代理質量。對招標代理從業人員進行相關法律法規和招標業務的培訓,實行從業資格注冊持證上崗制度。 
    加強政府招標監督。政府招投標監督管理是推行工程量清單計價與經評審最低價中標法的重要保證和現實要求。一是要進一步完善招標投標配套的法規體系。在現有《建筑法》、《招標投標法》和《合同法》、《反不正當競爭法》等法律法規的基礎上,針對工程量清單計價與經評審的最低價中標法實施中出現的新問題,制定配套實施細則,不斷地修訂和完善各項規章制度,真正做到有法可依、執法必嚴、違法必究,創造公平競爭環境。二是要進一步提高執法隊伍的監管水平。招投標監督管理是一項專業性很強的工作,需要抓好招標管理機構的業務技術、制度與監督機制的建設,培養思想強、作風硬、業務精,勇于監管、善于監管的執法隊伍,為政府投資項目提供公開、公平、公正的招標投標環境。 
    代建制對施工招標投標的影響 
    代建制[1]是為了對政府公益性項目實施有效管理和建立科學的責權分擔機制,從具有相應代建資質的項目管理企業或專業機構中選任合格的代建人,政府作為投資人和業主以代建合同的方式將項目實施建設的全過程委托代建人管理、并支付相應代建費用的項目建設管理方式。 
    實施“代建制”后,項目的具體建設實施交給專業化的項目管理單位進行管理,能較好地理順政府投資項目中各方的責權利,從而使政府從微觀管理、具體項目管理中解脫出來,重點進行宏觀管理和規范市場秩序等方面的工作。代建制中的專業化管理解決了分散管理、機構重復設置的問題,也避免了外行業主所帶來的種種問題。代建制使建、管、用分開,能有效地避免使用單位擅自增減建設內容和提高建設標準等不規范行為,從而有助于投資控制。代建制中的代建模式目前主要有政府專業代建公司模式(上海模式)、政府專業管理機構模式(深圳模式)、項目管理公司競爭代建模式(北京模式)三種。 
    1.代建制對招投標中各行為主體的影響。非經營性政府投資項目代建涉及的當事主體主要包括政府、使用單位、代建單位與承包企業等。在傳統非經營性政府投資項目管理模式中,政府以投資人身份將項目委托給建設單位,多數情況下建設單位也是項目建成后的管理者或受益使用人。非經營性政府投資項目施工招標投標,一般由建設單位作為招標人,經招標投標后,與施工承包商簽訂合同。 
    在代建制模式中,政府以委托人身份,通過招標等方式,選擇專業化的項目管理單位負責項目建設實施工作。政府通過合同而非行政權力約束代建人,由此構成了政府投資項目代建制下的新的委托代理關系。代建單位在代建項目中以委托代理形式,通過代建合同承接使用單位在項目建設過程中的主要權責,具有項目建設階段的業主(法人)地位,擁有在政府監督下對建設資金的支配權,它可以直接與工程項目的總承包企業或勘察、設計、設備供應、施工等企業簽訂合同,并負有監督合同履行和承擔全部項目管理的責任。 
    2.施工企業能否成為代建單位。在代建制模式中,代建人的代建活動的實質是工程項目管理服務,具備相應資質和能力的工程項目管理企業都可以參與代建。建設部建市[2003]30號文《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》(以下簡稱30號文)和建設部2004年200號文《建設工程項目管理實行辦法》(以下簡稱200號文)中,關于建設工程項目管理的定義是指從事工程項目管理的企業,受工程項目業主方委托,對工程建設全過程或分階段進行專業化管理和服務活動。 
    工程項目管理企業的資質問題。建設部200號文中明確規定了工程項目管理企業的資質。“工程項目管理企業應當具有工程勘察、設計、施工、監理、造價咨詢、招標代理等一項或多項資質”。30號文“鼓勵具有工程勘察、設計、施工、監理資質的企業,通過建立與工程項目管理業務相適應的組織機構、項目管理體系,充實項目管理專業人員,按照有關資質管理規定在其資質等級許可的工程項目范圍內開展相應的工程項目管理業務”。按此規定施工企業在改善組織結構、建立項目管理體系、充實項目管理專業人員后,完全具備工程項目管理企業的資質,同時也應具備代建人的資質。 
    關于施工企業能否成為代建人的爭議。部分專家認為施工企業除了在項目前期的工作代理能力較弱外,還存在著建設和管理同位一體的問題,不適宜作為代建單位[2].建設部200號文規定,項目管理企業不得有“與受委托工程項目的施工以及建筑材料、構配件和設備供應企業有隸屬關系或者其他利害關系;在受委托工程項目中同時承擔工程施工業務”的行為。如果施工企業只承擔代建工作,而不承擔施工任務,仍然可以作為代建人,特別是分階段代建中,在建設實施階段的代建能力更具優勢。 
    施工企業成為代建人的制約因素。一是代建取費太低。如按財政部財建[2004]300號《關于切實加強政府投資項目代建制財政財務管理有關問題的指導意見》,政府招標產生的項目代建單位,由同級政府財政部門比照基建財務制度規定的建設單位管理費標準編制標底,代建幾乎無利可圖。二是履約擔保。從各地實踐情況來看,大多數將代建人作為管理承包商看待,要求提供履約擔保,承擔相關責任。例如,北京市就要求代建人提供工程概算投資10%-30%的銀行履約保函。 
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